publicado en el libro Nuevos derechos a la información, INAP, 1999
| Como presentación de un texto editado con trabajos de los juristas Jorge R. Vanossi, Héctor Masnatta, Salvador D. Vergel, Horacio Quiroga Lavié y Valentín Lorences, se destaca la importancia de los derechos y garantías relacionados con la información, así como la necesidad de desarrollar los marcos legales, las políticas y programas públicos que aseguren su cumplimiento. |
Normativa jurídica sobre la información
En esta materia se trata de dar respuestas a diversos problemas en torno a la información. Se hace necesario facilitar el acceso de las personas a diversas modalidades de registro de datos y otras fuentes de conocimiento, y en concordancia con ello regular los usos, las formas de tratamiento y la circulación o difusión de las informaciones.
La legislación de muchos países ha ido reconociendo a los ciudadanos el derecho de acceder, en forma directa o a través de la justicia, a toda información sobre su persona que pueda perjudicar o afectar su imagen, su intimidad o su vida privada. A tal fin, se ha establecido como garantía el procedimiento del llamado habeas data, para que los interesados tengan posibilidad de lograr la rectificación o supresión de datos inexactos, inactuales o que podrían ser utilizados con un sentido discriminatorio.
Por un lado, las leyes reglamentan el funcionamiento de los bancos de datos públicos o privados, que han experimentado un notorio desarrollo a partir de las nuevas técnicas informáticas; y por otro lado, para hacer efectivo el derecho de cada uno a controlar la información que le concierne, se habilita el acceso a dichos bancos.
Otra modalidad del derecho a obtener información, relacionada con la transparencia de los mercados, apunta a asegurar la veracidad y objetividad de la información al público y la publicidad sobre las características y componentes de los productos y servicios que ofrecen las empresas. El sentido de la normativa es favorecer la competencia y posibilitar opciones racionales a los consumidores.
Asimismo ha cobrado nueva importancia el derecho a la difusión de la información adquirida, que no sólo interesa a quienes la poseen sino también al público en general. Desde hace mucho tiempo existen reglas jurídicas para tratar de garantizar la libertad de prensa; a lo cual se han añadido más recientemente otras regulaciones tendientes a favorecer el carácter plural, abierto y no monopólico de los medios de comunicación masiva. La independencia informativa de la prensa resulta una condición necesaria del ejercicio de la soberanía del pueblo, que sólo puede controlar la gestión de sus gobernantes si cuenta con apropiadas fuentes de información y con posibilidades de expresarse a través de los medios de comunicación.
Otro aspecto del derecho a obtener información está referido a la generalidad de la documentación que manejan los organismos públicos, más allá de los bancos de datos personales. El acceso a la misma se fundamenta en el clásico principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno. Al derecho del ciudadano a ser informado corresponde el deber de la administración gubernamental de informar con veracidad. Si bien este principio no es novedoso, sí lo son los progresos legislativos para establecer normas claras y eficaces sobre la apertura de archivos y la atención de solicitudes de información que formule cualquier ciudadano, con la sola excepción de documentos expresamente reservados.
El habeas data en la Constitución Nacional
La Convención reformadora de 1994 incorporó a la Constitución Nacional algunas disposiciones fundamentales sobre la información. Además de otorgar jerarquía constitucional, entre otros tratados internacionales, a la Convención Americana de Derechos Humanos y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que contienen principios relacionados con los derechos a la información, introdujo en el capítulo de Nuevos Derechos y Garantías una cláusula específica.
El tercer párrafo del artículo 43 establece, como una modalidad de la acción judicial de amparo, el llamado habeas data, referido a los registros de datos personales, en los siguientes términos:
Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad b discriminación, para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística.
Al final del párrafo, como vemos, se incluyó una previsión referente al secreto de las fuentes periodísticas, de dudosa pertinencia en el tema del hábeas data. De cualquier manera, se ha reconocido así un principio favorable para la libertad de información, que tiene importantes alcances más allá de la cuestión del acceso a los registros de datos.
Por otra parte, en el artículo 42 se estableció que los consumidores de bienes y servicios tienen derecho a "una información adecuada y veraz".
Lo que atañe más directamente a la administración del sector público es el derecho a la información de los ciudadanos respecto a los registros de datos personales, así como respecto a la generalidad de la documentación poseída por los organismos estatales, que son dos temas diferentes y deben considerarse por separado.
El acceso a la información del Estado
Lamentablemente, en las deliberaciones de la Convención reformadora de 1994 no prosperaron las propuestas para incorporar a la Constitución el enunciado de un derecho más general de acceso la información pública o gubernamental que quedara garantizado por la acción de habeas data.
La Comisión de Nuevos Derechos y Garantías había considerado cuatro proyectos de reforma presentados por varios convencionales constituyentes que contenían proposiciones en tal sentido, a saber:
1) Proyecto de Juan Pablo Cafiero, Ramón Torres Molina y otros (Expte. 146): “Procede el amparo de información para garantizar el libre acceso a las fuentes informativas públicas”.
2) Proyecto de Carlos A. Auyero, Juan Pablo Cafiero y otros (Expte. 569): “Todo habitante tiene derecho al libre acceso a las fuentes de información...”
3) Proyecto de Enrique C. Cardesa (Expte. 1218): “Toda persona tiene derecho, a través de un trámite sencillo, a requerir cualquier tipo de informes que posea la administración pública, tanto de sus organismos centrales como de los descentralizados, referidos a temas de información general, siempre que no lesione o afecte intereses de particulares. La información sólo podrá ser calificada de secreta o restringida por ley del Congreso”.
4) Proyecto de Claudia E. Bello (Expte. 1584): “...Una ley del Congreso establecerá la forma en que procederá ante los tribunales la acción de hábeas data, que esta Constitución consagra y garantiza a todos los ciudadanos, con el objeto de que tengan acceso a toda la información pública producida por el Estado...”
En la fundamentación de algunas de estas iniciativas encontramos referencias específicas a la cuestión. El convencional Cardesa expresa que "uno de los pilares fundamentales de un sistema democrático es la publicidad de los actos de gobierno”, por lo cual debe asegurarse a los ciudadanos “el libre acceso a cualquier información elaborada por los poderes públicos de una manera sencilla y poco costosa", agregando que "sólo excepcionalmente se podrá restringir la información cuando afecte intereses de particulares en violación del derecho a la intimidad, o interese a la seguridad del Estado, en cuyo caso la información será calificada de secreta por una ley, que no podrá ser general, sino específica y determinada en cuanto al tipo de información que considera".
La fundamentación del proyecto de la convencional Claudia Bello comienza señalando la importancia de los datos que "produce, acumula e informatiza" el Estado. Afirma luego que en la sociedad democrática la voluntad política es la suma de voluntades de los ciudadanos sufragantes que concurren a la formación de la estructura funcional e ideológica del Estado; por lo tanto, la información que éste genera, en última instancia resulta de propiedad de los ciudadanos. También se observa que "la cantidad y complejidad técnica para el archivo de esa información impide que los ciudadanos tengan acceso directo y rápido a ella", si bien "es información que concierne a todos y que a nadie puede ser negada, salvo en casos extremos como la guerra, la seguridad interna bien fundada, o la inteligencia estratégica". En virtud de todo ello, "para evitar que algún órgano del Estado omita proveer información pública al ciudadano requirente", se postula este recurso que "obliga al Estado a proporcionar el acceso a sus bancos de datos y archivos generales".
En la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías, un dictamen en minoría suscripto por Ana M. Pizzurno, José Escudero, Cecilia N. Lipszyc, Juan Schroder y Norberto Laporta, que no prosperó, apuntaba a incluir en el nuevo artículo sobre hábeas data un inciso del siguiente tenor:
Se reconoce igualmente el amparo para garantizar el libre acceso a las fuentes informativas públicas.
Posteriormente, en la Comisión de Redacción, un dictamen en minoría suscripto por Aníbal Ibarra, Guillermo Estévez Boero, Juan Pablo Cafiero y Carlos Alvarez reiteró la misma propuesta, con igual resultado negativo.
Haciendo referencia a la sanción del "derecho de hábeas data", el convencional Francisco J. Delich señaló en los debates de la Constituyente que así se condicionaba parcialmente, sin anularlo, el llamado "secreto de Estado", una de las mayores instituciones del Estado moderno desde Maquiavelo hasta nuestros días. En su exposición agregó:
“A mucha gente molesta el secreto de Estado y con razón, porque es evidente que cuanto más amplia es la zona de secreto, tanto más reducida es la zona de transparencia ligada a la construcción de la democracia en la sociedad. De modo que nadie podría hacer el elogio de la necesidad indefinida del secreto de Estado, pero también es cierto que nadie podría imaginar un Estado que no sea capaz de guardar y proteger esta zona oscura, muchas veces ligada a otra de las características del Estado moderno, que es la razón de Estado. (...) Lo que sí vamos a hacer es posibilitar que este secreto no sea para siempre. Este secreto está acotado. En la medida en que se funda en alguna necesidad, nadie puede imaginar que ella se prolongue para siempre. Tiene que haber un momento en el cual este secreto se decide racionalmente, y otro en el cual ese secreto es levantado".
Aunque en las sesiones no se aclararon los motivos del rechazo de las propuestas ya mencionadas para establecer un amplio acceso a la información estatal, los fundamentos del convencional Delich traslucen las reticencias de la posición que prevaleció en la Convención, anteponiendo el resguardo del secreto y la razón de Estado al principio de transparencia de la Administración.
Sin embargo, el libre acceso a las fuentes informativas públicas debe considerarse como uno de los derechos no enumerados que emanan de la forma republicana de gobierno y el principio de soberanía del pueblo, conforme a lo previsto por el artículo 33 de la Constitución Nacional. Así lo sostiene el también convencional Humberto Quiroga Lavié comentando la Constitución reformada, al afirmar que "si bien el derecho a la información es en sí, a nuestro pesar, sólo un derecho implícito en la Constitución Argentina, en varios artículos se tratan temas vinculados a él" (Quiroga Lavié, 1995: 57).
Por lo tanto, el acceso a las fuentes informativas tiene que ser reconocido por los poderes públicos; e incluso, la acción genérica de amparo podría resultar pertinente ante la obstrucción del acceso o la denegación de información por los organismos del Estado. Pero obviamente, el derecho de los ciudadanos estaría mejor asegurado y la protección judicial sería más eficaz si el Congreso Nacional sancionara una normativa específica en tal sentido.
La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, desarrollando los principios sobre transparencia del gobierno que se incorporaron a la Constitución de la Ciudad Autónoma, dictó en 1998 la Ley 104 de Acceso a la Información, en la cual, de conformidad con el principio de publicidad de los actos de gobierno, se reconoce a cualquier persona el derecho de solicitar y a recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna de cualquier órgano perteneciente a la administración central, descentralizada u otros entes con participación estatal del Estado de la Ciudad, incluyendo el Poder Legislativo, y el Judicial en cuanto a su actividad administrativa. Este es un paso importante en dirección al objetivo de la democratización del Estado y la transparencia de la administración, que debería generalizarse en las demás jurisdicciones de nuestro sistema federal.